FAITS SAILLANTS DES PRINCIPAUX DÉVELOPPEMENTS DES TRIBUNAUX JUDICIAIRES ET DE LA COMMISSION D’APPEL DES PENSIONS JUILLET 2003 – JUIN 2004

Rédigé par : ANDREW JAMES

Centre de villégiature de l’île Oak Western Shore (Nouvelle-Écosse) Du 19 au 22 juillet 2004

I. NORME DE RÉVISION

La Cour suprême du Canada (CSC) continue toujours en 2004 d’être active dans le domaine du droit administratif. Chaque nouvel appel interjeté permet à la CSC d’apporter des éclaircissements et d’élargir les différents critères qu’elle applique, occasion qu’elle ne manque pas de saisir.

A. Quelle norme?

Lors d’une demande en contrôle judiciaire d’une décision d’un tribunal, il existe trois normes de contrôle reconnues : la décision correcte, la décision manifestement déraisonnable et la décision raisonnable simpliciter. Quatre facteurs, soit la clause privative, le domaine d’expertise des membres du tribunal, la raison d’être du tribunal (c.- à-d., l’élaboration de politiques ou le règlement de différends) et la nature du problème soumis au tribunal (questions de droit ou de fait ou questions mixtes de fait et de droit) déterminent quelle sera la norme appliquée par l’instance révisionnelle. Lorsque la pondération des quatre facteurs susmentionnés indique la nécessité de faire preuve d’une grande déférence, la norme de la décision manifestement déraisonnable est appropriée. S’il y a lieu à peu ou pas de déférence, la norme de la décision correcte suffit. Si la pondération des facteurs semble indiquer un degré de déférence se situant quelque part au milieu, la norme de la décision raisonnable simpliciter s’applique. Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19.

Cependant, les décisions concordantes des juges LeBel et Deschamps dans (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63 expriment de façon poétique la situation actuelle :

Tenter de comprendre les distinctions établies par la cour entre la décision « manifestement déraisonnable », « raisonnable » ou « correcte » s’apparente parfois à observer un jongleur maniant trois objets transparents. Selon l’éclairage, à certains moments l’on croit apercevoir les objets. Mais à d’autres, l’on ne voit rien et l’on se demande en fait s’il y a vraiment trois objets distincts. [Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79 au paragr. 63]

B. Quand peut-on appliquer la norme de la « décision manifestement déraisonnable »?

Dans Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, 2004 CSC 23, le juge Major faisait observer ce qui suit :

Lorsque la décision émane d’un tribunal spécialisé habilité par une loi solidement ancrée dans des politiques d’intérêt général et que la nature de la question relève clairement de l’expérience relative du tribunal, lequel bénéficie de la protection d’une clause privative absolue, il s’agit là de circonstances commandant l’application de la norme de la décision manifestement déraisonnable. En raison de sa nature même, cette norme est rarement appliquée.  [paragr. 18]

C. Que signifie la norme de la « décision manifestement déraisonnable » ?

Parmi les nombreuses tentatives des tribunaux pour expliquer ce que signifie une décision manifestement déraisonnable et de quelle façon ce critère s’applique, il semble que ce soit la norme de révision la plus problématique parmi les trois. Ironiquement, la Cour suprême a déclaré (dans Ryan, infra) que, dès qu’un défaut manifestement déraisonnable a été relevé, il peut être expliqué simplement et facilement, de façon à écarter toute possibilité réelle de douter que la décision est viciée. Les différentes formulations de la Cour suprême vont comme suit [mise en évidence ajoutée] :

•    Une décision ne doit être qualifiée de manifestement déraisonnable que si elle est déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s’appuyer sur la législation pertinente : Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, p. 237.

•     La norme de décision manifestement déraisonnable est un critère très strict, qui ne sera rencontrée que si une décision est clairement irrationnelle, c’est-à-dire, de toute évidence non conforme à la raison : Canada (procureur général) c. Alliance publique de la fonction publique, [1993] 1 R.C.S. 941, p. 963-964.

•     La différence entre « déraisonnable » et « manifestement déraisonnable » réside dans le caractère flagrant ou évident du défaut. Si le défaut est manifeste au vu des motifs du tribunal, la décision de celui-ci est alors manifestement déraisonnable. Cependant, s’il faut procéder à un examen ou à une analyse en profondeur pour déceler le défaut, la décision est alors déraisonnable mais non manifestement déraisonnable: Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748 (paragr. 57)

•     Une décision qui est manifestement déraisonnable est à ce point viciée qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir : Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20 [paragr. 52].

•     Une désignation manifestement déraisonnable est donc celle qui comporte un défaut « flagrant ou évident » et qui est à ce point viciée, pour ce qui est de mettre à exécution l’intention du législateur, qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier logiquement de la maintenir. Lorsqu’il applique la norme du caractère manifestement déraisonnable qui commande plus de déférence, le juge doit intervenir s’il est convaincu qu’il n’y a pas de place pour un désaccord raisonnable concernant l’omission du décideur de respecter l’intention du législateur. Dans un sens, une seule réponse est possible tant selon la norme de la décision correcte que selon celle du caractère manifestement déraisonnable. La méthode de la décision correcte signifie qu’il n’y a qu’une seule réponse appropriée. La méthode du caractère manifestement déraisonnable signifie que de nombreuses réponses appropriées étaient possibles, sauf celle donnée par le décideur : S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29 (C.S.C.) [voir les paragr. 164 et 165]

•     Il est difficile de définir l’expression « décision manifestement déraisonnable », mais on peut affirmer qu’il doit s’agir d’une décision frôlant l’absurde. Entre la décision correcte et la décision manifestement déraisonnable, là où le législateur demande une certaine déférence envers la décision du tribunal, la norme appropriée est celle de la décision raisonnable : Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92 2004 CSC 23 [paragr. 18] selon le juge Major pour la majorité.

La difficulté de définir l’expression « décision manifestement déraisonnable » dont fait mention le juge Major dans Voice Construction est ce qui a incité les juges LeBel et Deschamps à demander l’abolition de cette norme dans deux décisions concordantes. Dans Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, ils font observer que :

La  norme  de  la  décision  manifestement  déraisonnable  n’offre  pas  aux  cours  de justice des paramètres suffisamment clairs pour réviser les décisions des tribunaux administratifs.  Dès le début, la norme du manifestement déraisonnable a parfois été confondue, de manière préoccupante, avec ce qui devrait être son antithèse, la norme de la décision correcte. En outre, il devient de plus en plus difficile de distinguer la norme de ce qui est réputé représenter sa contrepartie, commandant une moins grande déférence, la norme de la décision raisonnable simpliciter.  Il reste à voir comment il est possible de résoudre ces difficultés. [paragr. 66]

Ils procèdent ensuite à une analyse approfondie de la question [paragr. 77 à 133], soulignant que, d’un point de vue logique, l’adhésion au critère pourrait faire en sorte que certaines décisions déraisonnables rendues par des tribunaux (c.-à-d., les décisions qui ne sont pas manifestement déraisonnables) ne soient pas soumises à une révision, allant ainsi à l’encontre de l’intention du législateur. Ils concluent en affirmant ce qui suit :

Le droit administratif a connu un développement considérable au cours des 25 dernières  années,  soit  depuis  l’arrêt  SCFP.  Cette  évolution,  qui  témoigne  d’une grande déférence envers les décideurs administratifs et reflète l’importance de leur rôle, a soulevé certaines difficultés ou préoccupations. Il restera à examiner, dans une affaire qui s’y prête, la solution qu’il conviendrait d’apporter à ces difficultés.  Les tribunaux devraient-ils passer à un système de contrôle judiciaire comportant deux normes, celle de la décision correcte et une norme révisée et unifiée de raisonnabilité? Devrions-nous tenter de définir plus clairement la nature et la portée de chaque norme ou repenser leur relation et leur application? Voilà peut-être une partie de la tâche qui attend  les  cours  de  justice :  construire  à  partir  de  l’évolution  récente  tout  en s’appuyant sur la tradition juridique qui a façonné le cadre des règles actuelles de droit en matière de contrôle judiciaire. [paragr. 134 – mise en évidence ajoutée]

La décision de la juge Arbour au nom de la majorité dans Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79 met de côté l’approche des juges LeBel et Deschamps, faisant observer ce qui suit :

Ces questions n’ayant pas été débattues devant nous en l’espèce et, sans l’éclairage qu’apporterait un véritable débat contradictoire sur ce point, je ne souhaite pas formuler de commentaires sur l’opportunité de s’écarter du cadre d’analyse des normes de révision que nous avons récemment réitéré. [paragr. 12]

Quelques mois après, dans Voice Construction (supra), les juges LeBel et Deschamps s’appuient de nouveau sur la norme de la décision qui peut « rationnellement s’appuyer sur la législation pertinente » élaborée par le juge Dickson dans Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, (supra), affirmant qu’elle :

exige non seulement une attitude de grande déférence lorsqu’un pouvoir discrétionnaire a été exercé, mais elle indique également de façon claire que la cour saisie d’une demande de contrôle judiciaire ne peut refuser d’agir en présence d’une décision irrationnelle… cette approche devrait être suivie en cas de révision judiciaire fondé sur toute norme de la décision raisonnable. [paragr. 41]

De cette façon, les juges LeBel et Deschamps éliminent les aspects ayant trait à « l’évidence métaphysique de l’erreur en cause » [paragr. 41] de certaines des dernières définitions de la norme et intègrent les autres aspects qui restent dans la norme de la décision raisonnable simpliciter, si bien que l’on se retrouve avec un critère à deux volets.

D. Contrôle judiciaire des décisions de la CAP

En apparence, la révision judiciaire des décisions de la CAP a été régie par deux normes : la norme de la décision correcte à des fins d’interprétation des lois et la norme de la décision manifestement déraisonnable pour les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit – soit, l’application du RPC à l’espèce. La Cour d’appel fédérale dans Spears c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 193, après avoir fait observer que déterminer ce que signifie une invalidité grave en vertu du sous-alinéa 42(2)a)(i) était une question de droit qui devait être révisée selon la norme de la décision correcte, décrit ainsi cet état de chose :

Que l’invalidité [de la plaignante] soit « grave » aux fins du sous-alinéa 42(2)a)(i) du Régime est une question mixte de fait et de droit. Comme la détermination de cette question comporte un volet factuel important, les décisions rendues par ce tribunal établissent qu’elle peut être révisée selon la norme de la décision manifestement déraisonnable... [paragr. 10]

Une des causes sur laquelle l’affaire Spears s’est penchée fut Canada (Procureur général) c. Hutchison, 2004 CAF 105, où la Cour d’appel fédérale a rejeté l’application par le Ministre du contrôle judiciaire de la décision de la CAP d’accorder une prestation d’invalidité au plaignant. Il se peut que, en réponse au débat judiciaire mentionné plus haut, la Cour ait justifié sa décision d’avoir recours à la norme de la décision manifestement déraisonnable en appliquant le critère législatif défini à l’alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur les Cours fédérales L.R.C. 1985, c. F-7 – c.-à-d., si la décision rendue a été « tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ».

À la lumière de la décision de la Cour suprême dans Voice Construction selon laquelle l’application du critère de la décision manifestement déraisonnable devrait être rare et seulement si le résultat est « absurde », il peut s’agir d’une question ouverte à savoir si le contrôle judiciaire d’une décision fondée sur une question mixte de fait et de droit par la CAP est encore assujettie à la norme de la « décision manifestement déraisonnable ». Mais, comme le souligne le juge Killeen, alors que la Cour d’appel fédérale continue de rendre hommage pour la forme à la norme de la décision manifestement déraisonnable dans le cadre de procédures visant à réviser les décisions de la CAP, il n’est pas clair qu’ils en aient fait une pratique.

E. Exemples de contrôles judiciaires des décisions de la CAP qui ont été reçues au cours de la dernière année :

•    Canada (Procureur général) c. Lemoine, 2003 CAF 330 - La CAP a appliqué le mauvais  critère,  en  se  demandant  si  « l’emploi  que  détient  en  ce  moment  la requérante ne peut être considéré comme une activité régulière » au lieu de se demander si la plaignante était « régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice ».

•    Cochran c. Canada (Procureur général), 2003 CAF 343 – La PMA a débuté six années avant la date d’audience; la CAP a trop insisté sur l’amélioration de l’état de santé de la demanderesse avant l’audience et semble avoir ignoré les rapports médicaux contemporains à la PMA selon lesquels la demanderesse était atteinte d’une invalidité permanente.

F. Exemples de futures causes possibles de contrôle judiciaire

•    « Ce que la législation envisage est une incapacité totale d’occuper un emploi » : Williams (29 janvier 2004) CP18713 [paragr.3]

II. LES TÉMOINS EXPERTS MÉDICAUX DU MINISTRE

Le statut de l’expert médical fut une question clé dans Spears c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 193. Lors du contrôle judiciaire en Cour d’appel fédérale, la plaignante a fait valoir que la CAP avait négligé de tenir compte du critère prévu à l’alinéa 42(2)b) du Régime selon lequel une prestation d’invalidité devait être déterminée de la « manière prescrite » en s’appuyant essentiellement sur le témoignage de l’expert médical du ministre, qui n’avait jamais examiné ou traité la plaignante et qui n’avait aucune expertise en audiologie ou en oto-rhino-laryngologie. Le paragraphe 68(2) du Règlement du RPC permet au ministre de requérir de la plaignante de « se soumettre à tout examen spécial et de fournir tout rapport que le ministre estimera nécessaire en vue de déterminer l’invalidité de cette personne ». L’argument porta par conséquent sur le fait que cette preuve ne pouvait pas être validement reçue par la CAP lors de l’audience de l’appel, à moins d’avoir été déposée en conformité avec le paragraphe 68(2). Cet argument fut rejeté, la Cour indiquant que :

Cette suggestion confond l’objet explicite du paragraphe 68(2), qui permet au ministre de requérir d’une personne qui demande une prestation d’invalidité de se soumettre à tout examen spécial et de fournir tout rapport que le ministre estimera nécessaire en vue de déterminer l’invalidité de cette personne. Ce paragraphe ne constitue pas une barrière à la production d’une preuve d’expert par la Couronne lors de l’appel par un témoin comme le Dr O’Brien. En effet, le paragraphe 16(1) des Règles de procédures de la Commission d’appel des pensions (prestations), C.R.C., ch. 390 (1978) autorise expressément la Commission à « assigner toute personne à comparaître devant elle, par citation, et l’obliger à témoigner sous serment et à produire les documents qu’elle juge nécessaires ». Cette règle fournit à la Commission l’autorité nécessaire pour exiger le témoignage d’un expert comme le Dr O’Brien lors de l’audience de l’appel. [paragr. 16]

Un deuxième argument soulevé par le conseiller de la plaignante à cet égard fut que la CAP n’aurait pas dû utiliser le témoignage du témoin expert du ministre afin de déterminer si la demanderesse n’était pas atteinte d’une invalidité grave. La plaignante a fait valoir que certains membres de la Commission avaient déclaré lors de l’audience que le témoignage avait comme seul but d’aider la Commission dans l’interprétation du dossier médical, et que par conséquent, elle avait été privée d’une occasion de contester l’opinion émise. La Cour d’appel fédérale a rejeté également cet argument, faisant observer :

La plaignante fut informée, dès le 7 mars 2003, que le Dr O’Brien comparaîtrait lors de l’audience à titre de témoin expert pour la Couronne. De plus, le conseiller a reconnu qu’au moins deux jours avant l’audience, il avait obtenu une copie du « résumé du témoignage » du Dr O’Brien. Les grandes lignes du témoignage du Dr O’Brien, qui ressortent de ce document, n’ont sûrement pas été limitées de la façon dont la plaignante le laisse entendre. Quoi qu’il en soit, le but avoué de l’aide apportée à la Commission dans « l’interprétation du dossier médical », bien qu’ambigu, ne signifiait pas nécessairement que le Dr O’Brien limiterait son témoignage à l’interprétation des rapports émis par les conseillers médicaux de la plaignante ou qu’il ne proposerait pour la plaignante, aux fins d’étude par la Commission, aucune autre possibilité d’emploi sur le marché du travail. Il avait déjà fait part de ses opinions à cet égard dans le « résumé du témoignage ». [paragr. 17]

Même si certains auraient préféré que l’expert médical du ministre joue un rôle plus effacé et plus objectif lors des procédures, l’affaire Spears semble abolir les obstacles liés au rôle du témoin (et à sa reconnaissance en tant que tel) à titre de partisan typique dans un débat contradictoire.

III. LES FAITS NOUVEAUX

A. Le principe énoncé dans Peplinski

L’affaire Peplinski c. Canada (28 octobre 1992), Doc. T−1173-92 (1re instance) affirme que si le ministre, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui reconnaît le paragraphe 84(2), conclut qu’il n’y a pas de faits nouveaux qui justifient le réexamen de sa décision initiale, aucune nouvelle décision n’a été rendue et le droit d’appel prévu au paragraphe 82(1) n’existe pas. Le droit d’appel en vertu du paragraphe 82(1) ne peut être exercé que si le ministre décide de réexaminer sa décision initiale à la lumière de faits nouveaux. Si le ministre, comme c’est le cas en l’espèce, décide que des faits nouveaux justifient le réexamen de sa décision initiale, il en résulte une nouvelle décision visée au paragraphe 84(2) car elle sera fondée sur des faits différents de ceux sur lesquels se fondait la décision initiale, et un droit d’appel existe en vertu du paragraphe 82(1).

Ce principe a été élargi afin d’inclure le réexamen d’une décision antérieure du tribunal de révision en vertu de l’article 84(2) : voir par exemple O’Leary c. MDRH, (24 février 2003) CP19041. Par conséquent, on ne peut pas interjeter appel à la CAP d’un rejet par le tribunal de révision d’une requête visant à reconsidérer une décision antérieure rendue par ce tribunal en alléguant des faits nouveaux.

Les eaux ont été troublées par la décision rendue dans Ministre du développement des ressources humaines c. MacDonald, 2002 CAF 48, où la CAP avait autorisé un appel direct d’une décision du tribunal de révision jugeant que les éléments de preuve supplémentaires présentés par la plaignante ne constituaient pas des faits nouveaux aux fins du paragraphe 84(2). La Cour d’appel fédérale jugea qu’il était loisible à la CAP de conclure que les faits nouveaux justifiaient le droit de la plaignante à une prestation d’invalidité. La Cour fit remarquer que des erreurs procédurales avaient été commises par les deux parties mais n’a fait aucune allusion à l’affaire Peplinski.

Malgré l’affaire MacDonald, la Cour d’appel fédérale dans Oliveira c. Canada (Ministre du développement des ressources humaines), 2004 CAF 136 a réaffirmé le principe énoncé dans Peplinski.  Le recours de la plaignante consiste à présenter à la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire du refus du tribunal de réexaminer sa décision pour cause d’absence de « faits nouveaux ». Le tribunal a indiqué que, même si la demande de la partie adverse semble bien fondée, il n’avait aucune intention d’écarter la jurisprudence bien établie dans l’arrêt Peplinski.

B. L’effet d’une autorisation d’interjeter appel

Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, la CAP a conclu dans O’Leary que la décision rendue dans Peplinski avait force de chose jugée. Cependant, la CAP a jugé que l’autorisation d’interjeter appel d’une décision du tribunal de révision accordée par un juge de la CAP venait corriger tout vice de l’appel. En effet, le juge de la CAP qui a autorisé l’appel :

… a dû constater, à la lecture des documents déposés auprès de la Commission, qu’une autorisation d’interjeter appel de la décision originale du tribunal de révision devait être accordée et c’est ce qu’il a fait.

Je ne crois pas que le présent tribunal a maintenant le pouvoir ou la compétence de passer outre la décision d’autoriser l’appel et de la déclarer pour une raison quelconque nulle ou invalide. [paragr. 56 et 57]

Cette approche a été contestée dans Dominelli c. MDRH (19 août 2003) CP19496, où la CAP a déclaré ce qui suit :

Je ne crois pas qu’une formalité procédurale visant à autoriser un appel peut accorder une compétence sur une question de fond qu’elle [la Commission] ne possède pas en vertu de la loi. Cette conclusion que je tire s’appuie sur les mots du juge Meredith dans Oliveria c. Ministre du développement des ressources humaines (CP20621, 2003, non publié), au paragraphe 7 où il déclare : « Le fait qu’une autorisation d’interjeter appel est censée avoir été accordée ne confère pas à la Commission d’appel des pensions une compétence qu’elle ne possède pas autrement. » [paragr. 5]

C. Les cas de « restriction »

La date d’expiration de la période minimum d’admissibilité (« PMA ») est la dernière date pour déterminer si le plaignant est invalide aux termes du RPC. Une période dite de « restriction » débute lorsqu’une décision a été rendue avant même que la PMA ne prenne fin. Le plaignant a droit de faire une toute nouvelle demande de prestation selon son état de santé durant la période de restriction.

La question est de savoir dans quelle mesure la décision originale continue de faire fonction de point de repère pour déterminer le statut du plaignant à ce moment précis? Il semble y avoir conflit dans la jurisprudence.

Dans l’affaire Esposto c. MDRH (26 février 2004) CP20924, la plaignante avait fait une demande de prestation d’invalidité en 1994, laquelle fut l’objet d’un appel devant d’autres membres du tribunal de révision qui a tenu une audience en avril 1997. Ces membres ont rejeté l’appel de la plaignante et une demande d’autorisation d’interjeter appel de cette décision devant la CAP fut refusée. La CAP jugea que la décision quant à son inadmissibilité à recevoir des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada en date du mois d’avril 1997 était définitive et obligatoire. Cependant, la PMA de la plaignante expirait le 31 décembre 1997. En mai 2000, la plaignante fit une nouvelle demande de prestation d’invalidité en vertu du Régime. La CAP conclut qu’il incombait à celle-ci de démontrer une nette détérioration de son état de santé durant la période allant d’avril 1997 à décembre 1997. Comme son état de santé s’est lentement détérioré entre avril 1997 et la date d’audience en février 2004, elle n’a pas réussi à établir son droit à une prestation d’invalidité. Il est important de souligner que la CAP dans Esposto n’a pas évalué l’âge ou l’éducation de la plaignante. La décision dans Villani n’est pas reconnue.

L’affaire Esposto fut écartée par une décision ultérieure rendue par d’autres membres de la CAP dans Poitras c. MDRH (29 avril 2004) CP22022. Dans Poitras, l’audience du tribunal de révision de la première demande du plaignant a eu lieu le 3 décembre 1998 et le tribunal rejeta la demande le 18 février 1999. Entre-temps, la PMA du plaignant prenait fin le 31 décembre 1998. Devant la CAP lors de la deuxième demande du plaignant, le ministre invoqua l’affaire Esposto en faisant valoir que, comme le plaignant fut déclaré non invalide par le premier tribunal de révision le ou avant le 3 décembre 1998 et que cette décision a autorité de la chose jugée, il incombait désormais au plaignant d’établir que son état de santé avait subi une détérioration ou un changement entre le 3 décembre 1998 et le 31 décembre 1998, pour être admissible à recevoir une prestation d’invalidité en vertu du Régime. La CAP déclara :

À mon avis, la décision dans Esposto n’appuyait pas cet argument, mais il s’agissait plutôt d’une décision rendue selon ses faits particuliers. Ce que nous avons à décider est si le plaignant est invalide au sens du paragraphe 42(2) conformément aux principes énoncés dans l’affaire Villani et dans la décision ultérieure rendue par la Cour d’appel fédérale. [paragr. 18 – mise en évidence ajoutée]

La CAP conclut que le plaignant avait droit à la prestation d’invalidité, faisant observer ce qui suit :

En appliquant le critère établi dans Villani, ce que nous avons à déterminer est si, compte tenu de l’âge à la date de sa PMA (50 ans), son niveau d’instruction (4e année et son incapacité à lire et à écrire), sa maîtrise de la langue et son emploi antérieur (à titre de travailleur manuel), il était réaliste de s’attendre à ce qu’il soit en mesure de se trouver un travail sédentaire dans un environnement économique intéressant et compétitif. De toute la preuve soumise, je suis convaincu qu’il ne lui serait pas possible d’occuper ce travail. [paragr. 20]

Villani permet donc de mettre de côté les « cas de restriction » qui avaient été rendus en tout premier lieu avant août 2001, mais quel sera le critère lorsque toutes les décisions s’appuieront sur Villani? Pourquoi la CAP dans Poitras déclare que l’affaire Esposto a été décidé « selon ses faits particuliers »?

D. Exemples de cas

•     Le plaignant, dont la PMA a pris fin en décembre 1992, a fait une demande de prestation d’invalidité en 1990 et en 1996, sans succès, interjetant appel devant la CAP dans les deux cas. Le plaignant a fait une nouvelle demande en 2000, en utilisant cette fois un rapport émis par le Dr B. qui était son médecin de 1991 à 1993. Le Dr B. n’avait pas déposé de rapport lors des précédentes procédures, car le plaignant estimait que le rapport qu’il avait obtenu d’un autre médecin était suffisant. La CAP a rejeté l’appel aux motifs que le rapport du Dr B. aurait pu être disponible lors des précédentes audiences et qu’il n’était qu’un réchauffé de tous les éléments de preuve qui avaient été considérés antérieurement : Taylor c. MDRH (20 avril 2004) CP20684 (Remarque : Demande de contrôle judiciaire)

•     Le plaignant a fait trois demandes de prestations d’invalidité, deux avant l’expiration de sa PMA et une après. Les deux premières demandes ont été rejetées par le tribunal de révision avec autorisation d’interjeter appel à la CAP chaque fois. Lors de sa troisième demande, le tribunal de révision statua en faveur du plaignant et déclara (à tort) que sa décision était basée partiellement sur la preuve qui n’était pas disponible lors de la première audience. Lors de l’appel par le ministre de la troisième décision du tribunal devant la CAP, la CAP a rejeté la demande aux motifs que celle-ci avait autorité de la chose jugée. Si ces faits avaient été réellement des faits nouveaux, la procédure exacte dont le plaignant devait se prévaloir aurait été de faire une nouvelle demande devant le tribunal en vertu du paragraphe 84(2). Le tribunal n’avait aucune compétence pour entendre une nouvelle demande après l’expiration de la PMA. : Adamo c. MDRH (16 janvier 2004) CP20427

IV. QUESTIONS D’ORDRE CONSTITUTIONNEL

A. Droit de la CAP de se prononcer sur des questions relevant de la Charte

La mesure dans laquelle les tribunaux peuvent examiner la validité constitutionnelle d’une disposition dans la loi habilitante a donné lieu à trois arrêts de la CSC : Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5 et Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22.

En bref, la trilogie a statué que si un mandataire du gouvernement est investi du pouvoir d’examiner des questions de droit relativement à une disposition, ce pouvoir s’étend normalement à l’examen de la validité constitutionnelle de cette disposition. Les Canadiens devraient pouvoir faire valoir les droits et libertés que leur confère la Charte devant le forum le plus approprié qui soit, sans qu’il n’y ait de procédure parallèle devant les tribunaux : Douglas College aux pages 603 et 604.

Les eaux ont été troublées par l’arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854. Certains passages de la décision du juge La Forest, au nom de la majorité, et de la trilogie elle-même, laissent entendre qu’il doit y avoir une intention expresse ou implicite du législateur de conférer au tribunal le pouvoir d’interpréter la Charte, ou que la compétence qui lui est conférée d’examiner des questions de droit doit être large. Sur un point connexe, le juge La Forest a statué qu’il était pertinent de savoir si le tribunal avait le pouvoir de faire une distinction entre les questions de droit « générales » et les questions de droit « limitées ».

Cela revêt beaucoup d’importance pour la Commission d’appel des pensions car le paragraphe 84(1) n’est pas rédigé au sens le plus large. Il se lit comme suit :

84(1) Un tribunal de révision et la Commission d’appel des pensions ont autorité pour décider des questions de droit ou de fait concernant :

la question de savoir si une prestation est payable à une personne;

le montant de cette prestation;

la question de savoir si une personne est admissible à un partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension;

le montant de ce partage;

la question de savoir si une personne est admissible à bénéficier de la cession de la pension de retraite d’un cotisant;

le montant de cette cession.

La décision du tribunal de révision, sauf disposition contraire de la présente loi, ou celle de la Commission d’appel des pensions, sauf contrôle judiciaire dont elle peut faire l’objet aux termes de la Loi sur les Cours fédérales, est définitive et obligatoire pour l’application de la présente loi.

On peut donc soutenir que, selon l’approche du juge La Forest dans Cooper, la CAP n’avait peut-être pas la compétence pour statuer sur la constitutionnalité des dispositions du RPC.

Dans tous les cas, la CAP a continué de faire valoir sa compétence sur des questions constitutionnelles et ce pouvoir n’a jamais été à mon avis sérieusement remis en question. Mais toute possibilité même éloignée de contestation future a été écartée prématurément par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Nova Scotia (Workers’ Compensation Board) c. Martin; la décision dans l’affaire Nova Scotia (Workers’ Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54 a été rendue par la Cour suprême du Canada le 9 décembre 2003.

Il  est  intéressant  d’examiner  la  question  de  fonds  dans  l’arrêt  Martin.  La Nouvelle-Écosse avait édicté des règlements qui excluent la douleur chronique du champ d’application du régime habituel d’indemnisation des accidentés du travail, et remplacent les  prestations  auxquelles  ont  normalement  droit  les  accidentés  du  travail  par  le Functional Restoration Program [Programme de rétablissement fonctionnel] d’une durée de  quatre semaines,  après  quoi  aucun  autre  avantage  n’est  disponible.  Le  Workers’ Compensation  Appeals  Tribunal  (le  « tribunal  d’appel »)  a  jugé  que  les  règlements violaient les dispositions relatives à l’égalité garantie par l’article 15 de la Charte en faisant preuve de discrimination à l’endroit des travailleurs invalides qui souffrent de douleur chronique. En appel de la CAT, la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse a conclu que le tribunal d’appel n’avait pas compétence pour rendre cette décision et quoi qu’il en soit, les règlements ne violaient pas la Charte. En appel devant la Cour suprême du Canada la décision du tribunal d’appel, et son droit de rendre cette décision, ont été confirmés.

La leçon qu’on peut en tirer à des fins d’application du RPC peut être que toute tentative par le ministre ou même la CAP d’aborder de façon arbitraire la question épineuse relative à la douleur chronique risque d’être contestée en vertu de la Charte. La question est de savoir si le fait d’exiger une « preuve matérielle » pour déterminer s’il s’agit d’une invalidité est une approche arbitraire et discriminatoire pour un état de santé d’autant plus nébuleux.

Reprenant la question de la constitutionnalité, le juge Gonthier, au nom de la Cour, a déterminé trois assises permettant aux tribunaux de statuer sur des questions fondées sur la Charte :

1.   Il n’y avait rien de particulier quant à la Charte qui permettrait seulement à un cercle très fermé de gens de l’interpréter et de l’appliquer. Comme l’exprimait la juge McLachlin dans ses motifs dissidents dans l’arrêt Cooper, la Charte n’est pas un « texte sacré ».

2.   Il était utile pour le tribunal de première instance de rendre des conclusions de faits et des décisions de droit, afin d’aider l’instance révisionnelle lors du contrôle judiciaire.

3.   Une erreur de droit par un tribunal administratif quant à la Charte est révisée selon le critère du bas seuil qu’est la norme de la décision correcte, de sorte que le rôle des tribunaux n’est pas ébranlé.

Le juge Gonthier a poursuivi en reformulant les principes qui avaient été établis dans la trilogie et dans d’autres causes, faisant observer :

La nouvelle approche actuelle en ce qui concerne le pouvoir d’un tribunal administratif de soumettre des dispositions législatives à un examen fondé sur la Charte peut se résumer ainsi :

(1) La première question est de savoir si le tribunal administratif a expressément ou implicitement compétence pour trancher les questions de droit découlant de l’application de la disposition contestée.

(2) (a) La compétence expresse est celle exprimée dans le libellé de la disposition habilitante.

(2) (b) La compétence implicite ressort de l’examen de la loi dans son ensemble. Les facteurs pertinents sont notamment les suivants : la mission que la loi confie au tribunal administratif en cause et la question de savoir s’il est nécessaire de trancher des questions de droit pour accomplir efficacement cette mission; l’interaction entre ce tribunal et les autres composantes du régime administratif; la question de savoir si le tribunal est une instance juridictionnelle; des considérations pratiques telle la capacité du tribunal d’examiner des questions de droit.  Les considérations pratiques ne sauraient toutefois l’emporter sur ce qui ressort clairement de la loi elle-même.

(3) S’il est jugé que le tribunal a le pouvoir de trancher les questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative, ce pouvoir sera présumé inclure celui de se prononcer sur la constitutionnalité de cette disposition au regard de la Charte.

(4) La partie qui prétend que le tribunal n’a pas compétence pour appliquer la Charte peut réfuter la présomption a) en signalant que le pouvoir d’examiner la Charte a été retiré expressément, ou b) en convainquant la cour qu’un examen du régime établi par la loi mène clairement à la conclusion que le législateur a voulu exclure la Charte (ou une catégorie de questions incluant celles relatives à la Charte, telles les questions de droit constitutionnel en général) des questions de droit soumises à l’examen du tribunal administratif en question. En général, une telle inférence doit émaner de la loi elle-même et non de considérations externes. [paragr. 48]

La Cour suprême a clairement pris ses distances par rapport aux décisions antérieures, comme en font foi les passages suivants :

•     Il ne s’agit pas de savoir si le Parlement ou la législature a voulu que le tribunal administratif applique la Charte. On l’a souvent fait remarquer, l’attribution d’une telle intention serait artificielle étant donné que bon nombre des dispositions habilitantes  pertinentes  sont  antérieures  à  la  Charte… dans  la  mesure  où  ils indiquent qu’il faut rechercher l’intention du législateur que le tribunal administratif  applique  la  Charte  elle-même,  il  ne  faut  pas  tenir  compte  des passages de la trilogie et de l’arrêt Cooper, précité. (paragr. 35)

•    Il n’est pas nécessaire d’attribuer une compétence aussi large pour qu’un tribunal administratif puisse appliquer la Charte. Il suffit que le législateur habilite le tribunal à trancher les questions de droit découlant de l’application de la disposition contestée et que la question de droit constitutionnel soulevée ait trait à cette disposition. (paragr. 37)

•    Il n’est pas nécessaire, selon moi, d’établir une distinction entre les questions de droit « générales » et les questions de droit « limitées », comme l’a certes fait notre Cour dans l’arrêt Cooper, précité. Normalement, un organisme administratif a ou n’a pas le pouvoir de trancher des questions de droit. Je le répète, on présume que l’organisme administratif investi de ce pouvoir peut déborder le cadre de sa loi habilitante et, sous réserve d’un contrôle judiciaire selon la norme applicable, trancher les questions de droit commun ou d’interprétation législative soulevées dans une instance dont il est dûment saisi : voir, par exemple, McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; David Taylor & Son, Ltd. c. Barnett, [1953] 1 All E.R. 843 (C.A.);  Société  Radio-Canada  c.  Canada  (Conseil  des  relations  du  travail), [1995] 1 R.C.S. 157. À moins que l’intention contraire soit exprimée ou ressorte clairement,   un   tel   organisme   administratif   est   également   compétent   pour soumettre à un examen fondé sur la Charte les dispositions qu’il est habilité à appliquer, tandis que l’organisme administratif non habilité à trancher des questions de droit ne peut pas le faire. (paragr. 45)

L’arrêt Martin été appliqué par la CAP dans Sudnik c. DRHC (23 janvier 2004) CP19633. Le tribunal a cité l’arrêt Martin, ajoutant ce qui suit (au paragr. 14):

En tant que tribunal, nous sommes convaincus que nous avons la compétence pour entendre une demande relative à la Charte au sujet de la législation. C’est ce qui a été clairement établi dans l’arrêt Martin…

Selon la formulation du critère énoncé dans l’arrêt Martin la CAP a le pouvoir de statuer sur       des              contestations                    d’ordre   constitutionnel    des   dispositions    du   RPC accessoirement à son pouvoir de statuer sur des questions de droit relatives au RPC. Dans la mesure où ce pouvoir que confère l’article 84 à la CAP de traiter des questions de droit peut être interprété comme étant « limité », il est néanmoins adéquat à cette fin.

B. Article 7 de la Charte – Procès équitable

En plus de la question de la compétence mentionnée ci-dessus, la CAP a soulevé, dans l’affaire Sudnik c. DRHC (23 janvier 2004) CP19633, les questions suivantes :

1. Contrôle judiciaire d’une décision du tribunal de révision

Comme le plaignant alléguait que le tribunal de révision avait fait défaut de se conformer à la Charte en négligeant d’enregistrer les délibérations, le ministre fit valoir que cette procédure était en réalité une demande de contrôle judiciaire, à l’égard de laquelle la CAP n’avait aucune compétence. Voir par exemple l’affaire Leskiw c. Canada (Procureur général), 2004 FC 100, où la Cour a déclaré :

Habituellement, la preuve d’un processus inéquitable constitue un motif d’intervention de la Cour lors d’un contrôle judiciaire, du moins lorsque le processus a pu influer sur la décision en cause. (paragr. 16).

Le tribunal reconnut (paragr. 11) qu’il n’avait pas la compétence de procéder à un contrôle judiciaire d’une décision du tribunal de révision : voir les paragraphes 83(1) et 84(1) du RPC. Ce point semble évident. La CAP, tout comme le tribunal de révision, est une créature de la loi et ne peut pas imposer des recours extraordinaires ou renvoyer de nouveau l’affaire devant le tribunal de révision. En interjetant appel d’une question de déni de justice naturelle devant la CAP au lieu de demander un contrôle judiciaire, le plaignant peut par le fait même renoncer à un palier d’appel sur la question de fond que constitue l’admissibilité.

2. Application de l’article 7 de la Charte

Selon l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés

Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.

Les décisions judiciaires ont en règle générale restreint l’application de l’art. 7 à la menace au bien-être physique ou mental d’un individu et non à des questions purement économiques. La Commission a mis en doute l’application de l’art. 7 en l’espèce, car il n’y avait aucun risque que le demandeur soit privé de son droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité. L’admissibilité à une prestation d’invalidité était un droit de propriété (paragr. 22). Pour appuyer sa prise de position, le tribunal invoqua l’affaire A&L Investments Ltd. c. Ontario [1997] 152 D.L.R. (4th) 692 (Ont.) C.A., une cause où des propriétaires poursuivaient le gouvernement provincial pour avoir annulé rétroactivement des ordonnances d’augmentation du loyer. On jugea que cette mesure ne violait pas les droits des propriétaires prévus à l’art. 7.

3. Nécessité d’une transcription lors d’une audience devant le tribunal de révision ou devant la CAP

Le tribunal a noté qu’il n’y avait jamais eu dans la loi de dispositions exigeant l’enregistrement des délibérations du tribunal de révision et déclara par la suite :

Comme l’appel de la décision du tribunal de révision devant la Commission d’appel des pensions est de nature de novo, une transcription ne serait ni nécessaire ni exigée, sous réserve de cas exceptionnels. [paragr. 17]

Lorsqu’il est nécessaire de déterminer si les audiences d’un tribunal devraient être enregistrées à des fins de contrôle judiciaire, il faut s’appuyer sur l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793, où la Cour suprême du Canada a conclu que l’absence d’une transcription constituait un déni de justice naturelle,  car  il  était  impossible  pour  le  tribunal  de  déterminer  si  le demandeur avait établi ses motifs de révision.

Cependant, la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Garcia c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 200 (paragr. 4) a noté que la Cour suprême dans S.C.F.P., section locale 301 a déclaré notamment que lorsque des affidavits sont déposés afin de démontrer les faits qui sous-tendent les questions  à  examiner,  la  partie  adverse  doit  fournir  certains  éléments  de preuve permettant de rejeter ces affidavits ou de ne pas en tenir compte. La Cour d’appel déclara que comme l’appelant n’a pas demandé à contre- interroger [l’intimée] en se basant sur l’affidavit déposé par le ministre ou qu’il n’a pas non plus inclus dans son propre affidavit une description de la preuve qui aurait été rejetée par la CAP ou dont elle n’aurait pas tenu compte, la preuve par affidavit qui vient s’ajouter à la demande de contrôle judiciaire constituait un dossier qui permettait à la Cour d’examiner les conclusions de fait afin de déterminer si un des motifs de contrôle était fondé.

Le tribunal dans Sudnick a cité l’arrêt Garcia avant d’ajouter :

Dans ce cas-ci, ce n’est pas parce qu’il n’y a pas eu de transcription que l’appelant ne s’est pas vu refuser une instruction équitable au palier du tribunal de révision. Dans une demande en autorisation d’appel ou de révision judiciaire, il pourrait faire part de tous les faits par la voie de la preuve par affidavit. Les souscripteurs d’affidavits pourraient être contre-interrogés au sujet de leurs affidavits. [paragr.21]

Bien entendu, l’arrêt Garcia fait également jurisprudence quant à l’utilisation d’affidavits lors de procédures de contrôle judiciaire des décisions de la CAP qui n’ont pas fait l’objet de transcriptions.

Deux autres points qui se rapportent à tout ce qui précède sont que (a) les procédures en matière d’invalidité dépendent de façon générale des rapports d’experts soumis par les parties, et (b) les transcriptions préparées par des professionnels sont très coûteuses, plus particulièrement quant aux montants généralement en cause dans des poursuites qui s’appuient sur le RPC ou la SV. L’avantage de pouvoir compter sur des transcriptions ne l’emporterait pas sur les frais supplémentaires qui y seraient reliés.

5. Application du paragraphe 2(e) de la Déclaration canadienne des droits

Le paragraphe 2(e) de la Déclaration canadienne des droits prévoit, pour une personne, un :

« droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale. »

Le tribunal conclut que l’absence d’une transcription ou d’un appareil d’enregistrement ne prive pas le plaignant de son droit à une audition impartiale de sa cause. (paragr. 24)

B. Discrimination à l’égard des personnes qui habitent dans des régions isolées et discrimination à l’égard des enfants

Johnson c. DRHC (17 février 2004) CP19002

La demanderesse, veuve, vivait dans une communauté autochtone éloignée sur la côte de la Colombie-Britannique. Son conjoint de fait et père de ses deux enfants est disparu en mer en 1986. Son corps n’a jamais été retrouvé et son décès fut certifié en 1994. Peu de temps après la disparition de son conjoint, la demanderesse fut appelée au bureau du conseil de bande pour discuter de sa succession avec un avocat du Ministère des Affaires indiennes. Elle fait valoir qu’on lui a dit que, comme elle n’était pas mariée légalement avec le défunt, elle n’avait pas droit de recevoir une « pension de veuve » en vertu du RPC. La demanderesse n’avait pas fait de demande de prestations de survivant et d’orphelin avant 1999, année où elle se vit accorder les paiements rétroactifs d’un an prévus par la loi. Le fait de demeurer dans une région rurale ne constitue pas un motif analogue de discrimination. La demanderesse cherchait à devenir admissible à toutes les prestations de façon rétroactive, aux motifs que le paragr. 72(1) et l’art. 74 violaient ses droits à l’égalité prévus à l’art. 15 de la Charte des droits, dans la mesure où ces articles exercent une discrimination à l’égard des personnes vivant dans des régions isolées où il était difficile d’obtenir de l’information exacte et à l’égard des enfants, qui dépendaient des adultes pour faire une demande de prestations.

La CAP conclut que la plaignante avait été informée de son droit de recevoir des prestations de survivant (ou à tout le moins des prestations d’orphelin) en 1986, mais elle avait été mal informée quant à son admissibilité. Dans une remarque incidente, la CAP déclara que même si elle n’avait pas été informée de l’existence de ce programme, le paragr. 72(1) et l’art. 74 ne violaient pas l’art. 15 de la Charte des droits. L’appelante n’a pas réussi à établir que les dispositions contestées avaient des répercussions disproportionnées sur les personnes qui vivent dans des collectivités autochtones isolées comparativement aux bénéficiaires qui vivent dans des régions urbaines ou comparativement aux bénéficiaires non-autochtones qui vivent dans des régions rurales. La réduction des prestations rétroactives en raison de sa demande tardive n’abaisse pas non plus la dignité humaine essentielle de l’appelante au point de violer le paragr. 15(1).

La CAP a donné une justification intéressante de la politique visant les restrictions en matière de rétroactivité, au-delà des simples motifs d’économie par le gouvernement :

Sans restrictions en matière de rétroactivité, il serait impossible de gérer efficacement le Régime. Il ne serait jamais possible pour quiconque de connaître le montant des paiements rétroactifs non réalisés qui pourraient s’accumuler et le résultat pourrait être chaotique. Comme l’experte du Ministère, Evelyn McDonald, l’a établi clairement, le Régime ne pourrait pas fonctionner pour le plus grand bien en l’absence de restrictions en matière de rétroactivité. [paragr. 22]

Finalement, la CAP conclut que l’art. 74 n’avait pas illégalement établi de distinction à l’égard des mineurs orphelins. Le RPC n’a créé aucune distinction entre les différentes catégories d’enfants, et ceux-ci sont tous traités de la même façon en vertu des art. 74 et 75. Les articles contestés ne faisaient aucune distinction entre les orphelins fondée sur l’âge.

V. QUAND UNE DEMANDE EST-ELLE « FAITE »?

Un grand nombre de dispositions du RPC utilisent un langage différent pour indiquer la date exacte de la demande. Cela peut prêter à confusion lorsque les droits du demandeur sont en jeu.

Dans Galay c. MDS (3 juin 2004) CP21768, le demandeur, qui souffre de problèmes de santé sévères, atteint l’âge de 60 ans en avril 2000 et fait une demande immédiate de prestation de retraite dans le cadre du RPC. Il commence à recevoir ses prestations en mai 2000. Jusqu’en août 2001 cependant, le demandeur n’avait pas été informé de sa possible admissibilité à recevoir des prestations d’invalidité. La CAP conclut comme suit :

Par conséquent, le 9 août 2001, l’intimé avait rempli une demande de prestation d’invalidité qui a été reçue par le ministre le 25 septembre 2001. [paragr. 6]

La CAP n’a pas indiqué quand la demande avait été réellement postée ou autrement transmise au ministre. Les deux dispositions principales à cet égard sont les alinéas 42(2)(b) et 66. 1 (1.1) du RPC :

42(2) Pour l’application de la présente loi :

(b) une personne est réputée être devenue ou avoir cessé d’être invalide à la date qui est déterminée, de la manière prescrite, être celle où elle est devenue ou a cessé d’être, selon le cas, invalide, mais en aucun cas une personne n’est réputée être devenue invalide à une date antérieure de plus de quinze mois à la date de la présentation d’une demande à l’égard de laquelle la détermination a été établie.

66. 1 (1.1) Toutefois, le bénéficiaire d’une prestation de retraite ne peut remplacer cette prestation par une prestation d’invalidité si le requérant est réputé être devenu invalide, en vertu de la présente loi ou aux termes d’un régime provincial de pensions, au cours du mois où il a commencé à toucher sa prestation de retraite ou par la suite.

(Mise en évidence ajoutée.)

Le tribunal de révision conclut que selon la preuve médicale soumise, l’appelant était en « réalité invalide » à partir du mois d’avril 2000, et que, par conséquent, il avait droit d’annuler sa prestation de retraite au profit d’une prestation d’invalidité. La CAP a autorisé l’appel du ministre et conclut que la date la plus rapprochée à laquelle le plaignant pouvait être réputé invalide était à la fin du mois de juin 2000, soit 15 mois avant que sa demande de prestation d’invalidité n’ait été reçue. Cela faisait déjà plus d’un mois qu’il avait reçu sa prestation de retraite et par conséquent, il ne pouvait pas l’annuler en faveur d’une prestation d’invalidité au sens de l’alinéa 66. 1(1.1) du RPC.

La CAP sembla avoir implicitement présumé que les mots « à une date antérieure à la date de la présentation d’une demande » de l’alinéa 42(2)b) renvoyaient au moment où la demande avait été reçue par le ministre. Si la période de 15 mois avait été calculée à partir de la date d’envoi en août 2001, la date la plus proche où le plaignant aurait été réputé être devenu invalide aurait été mai 2000, le mois où il a commencé à recevoir des prestations. Peut-être que cela n’aurait fait aucune différence en l’espèce, mais il pourrait y avoir une situation où le moment où la demande est envoyée et le moment où elle est reçue peut faire une différence.

Il est intéressant de jeter un coup d’œil au libellé des autres dispositions du RPC. (Mise en évidence ajoutée.)

•     sous-alinéa 44(1)b)(ii) – « si une demande de pension d’invalidité avait été reçue avant le moment où elle l’a effectivement été. »

•     paragr. 55(7) – « et la prestation ajustée est payable à compter du mois qui suit celui de la réception de la demande visée au paragraphe (1). »

•     sous-alinéa 55.1(1)a)(ii) – « dans les cas où l’un des époux meurt après que ceux- ci ont vécu séparément durant une période d’au moins un an, la demande est faite dans les trois ans suivant le décès; »

•     alinéa 55.1(1)c) – « la demande est faite dans les quatre ans suivant le jour où les anciens conjoints de fait ont commencé à vivre séparément. »

•     paragr. 55.3 (1) – « Dans le cas où il est convaincu, sur preuve présentée par la personne visée par le partage ou quiconque de sa part, qu’à la date à laquelle une demande de partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension a été faite au titre du paragraphe 55(1) ou des alinéas 55.1(1)b) ou c) ou à laquelle le ministre a reçu les renseignements prescrits

•     paragr. 60(1) – « Aucune prestation n’est payable à une personne sous le régime de la présente loi, sauf si demande en a été faite par elle ou en son nom et que le paiement en ait été approuvé selon la présente loi. »

•     paragr. 60(2.1) La demande de prestation d’invalidité reçue après le 31 décembre 1997 ne peut être approuvée au titre du paragraphe (2). »

On remarque que les mots « fait » et « reçu » sont presque utilisés en alternance mais pas nécessairement comme solution de rechange. Cependant, le paragr. 67(4) de la loi se lit comme suit :

(4) Dans le cas où la pension d’invalidité cesse d’être payable par suite d’annulation de la décision d’invalidité ou de la cessation de l’invalidité, la demande de pension de retraite faite par l’intéressé dans les quatre-vingt-dix jours suivant la date où il est avisé de la cessation du versement de la pension d’invalidité, ou dans tel délai plus long qu’autorise le ministre avant ou après l’expiration de ces quatre-vingt-dix jours, est réputée avoir été reçue par le ministre le dernier en date des mois suivants :

(a) le mois au cours duquel la demande de pension d’invalidité a été présentée;

(b) le dernier mois au cours duquel celle-ci était payable;

(c) le mois précédant celui au cours duquel le cotisant a atteint l’âge de soixante ans; (mise en évidence ajoutée.)

Ici, le RPC fait clairement la distinction entre le moment où une demande est « faite » et le moment où elle est « reçue ». Il semblerait logique que lorsque le RPC indique qu’une demande est « faite », il renvoie à la date de sa mise à la poste et non à la date de sa réception par le ministre.

Pour une autre cause portant sur une tentative de retrait de prestations, voir Boulard c. MDS (20 mai 2004) CP22011. Dans cette cause, le demandeur recevait une prestation de retraite depuis juillet 2000. Comme sa demande de prestation d’invalidité avait été reçue en avril 2002, la CAP jugea qu’il ne pouvait avoir été réputé invalide avant janvier 2001 et la demande de retrait de la prestation de retraite fut rejetée.

VI. RAPPORTS DE MÉDECINS DE FAMILLE

Dans le jugement concordant du juge Létourneau dans Canada (Ministre du développement des ressources humaines) c. Angheloni, 2003 CAF 140, il fait observer que la Commission doit être vigilante lorsqu’elle évalue des éléments de preuve provenant d’un médecin de famille, surtout lorsque ce médecin n’a pas témoigné à l’audience, lorsqu’il existe des indices qu’il a perdu l’objectivité dont il est tenu de faire preuve et dont on s’attend de lui.

Ce principe a été appliqué par la CAP dans Williams c. MDRH (29 janvier 2004) CP18713. L’année 1997 constitue la PMA du demandeur. Il avait pris sa retraite en 1995 après avoir travaillé 32 ans à titre de travailleur de la construction, car il était atteint d’arthrite et avait commencé à exploiter une terre à bois familiale. Il fit valoir qu’il était en mesure de travailler seulement de trois à quatre jours par semaine pour une durée d’environ trois heures par jour et que cela n’était pas suffisant pour réaliser des profits. Il continua ce travail jusqu’en 1999, année où il subit un grave accident, car il aimait rester occupé et faire quelque chose. Son médecin de famille fit valoir dans un rapport que l’arthrite dont souffrait son patient l’empêchait de travailler, déclarant : « j’estime que cet homme ne sera plus en mesure d’exercer un emploi véritablement rémunérateur, en raison de ses problèmes importants d’arthrite. » Cependant, il n’y avait aucune preuve clinique de cette arthrite avancée à partir des tests effectués avant 1997 pour appuyer cette prétention. Les seules notes consignées par le médecin de famille remontaient à 1999. Rejetant cette preuve, la CAP affirme :

La   décision   de   la   Cour   d’appel   fédérale   dans   Ministre   du développement des ressources humaines c. Angheloni, 2003 CAF 140,  appelle  à  une  certaine  prudence  quant  à  l’évaluation  d’une preuve  documentaire  déposée  par  un  médecin  de  famille  en l’absence   d’une   preuve   médicale   objective   au   soutien   d’une demande. Cela relève du fait qu’un médecin de famille, en tentant d’aider un patient qui cherche à obtenir une prestation d’invalidité, peut outrepasser son rôle de conseiller médical en plaidant la cause de la demande, diminuant ainsi la crédibilité de la preuve. Quant aux faits de l’espèce, je pense qu’il faut particulièrement tenir compte de cet avertissement. » [paragr. 14]

VII. AUTRES EXEMPLES DE CAUSES

A. Gravité

Une conclusion de gravité n’est pas fondée sur un seul diagnostic médical ou la description d’une maladie. Elle ne se base pas non plus sur la capacité du plaignant ou de la plaignante d’occuper son emploi habituel plutôt que tout emploi véritablement rémunérateur. Il a été décidé antérieurement que la capacité d’exécuter un travail à temps partiel, des activités modifiées ou du travail sédentaire empêchait la Commission de conclure à la gravité. Kotsopoulos c. MDRH (27 mai 2004) CP21310 (CAP) [paragr. 19]

B. « Emploi véritablement rémunérateur »

Dans Sudnik c. DRHC (23 janvier 2004) CP19633, le tribunal a conclu qu’un ancien soudeur et mécanicien de machinerie lourde qui ne pouvait désormais gagner son pain qu’en travaillant sur sa ferme avec l’aide des voisins et de sa famille, répondait au critère de l’emploi véritablement rémunérateur. Le tribunal déclara ce qui suit :

M. Sudnik a une hypothèque de 150 000 $ au taux de 12 ¾ p. 100 sur sa ferme. Il rembourse son hypothèque à raison de 1 350 $ par mois. Au cours des cinq dernières années, l’exploitation agricole n’a pas été rentable. Il fait de son mieux pour que l’exploitation agricole soit viable financièrement. Toutefois, une crise comme celle de la maladie de la vache folle n’a pas aidé.

Il est capable de vivre de sa ferme. Comme cela se passe couramment dans les régions rurales du Canada, il troque avec ses voisins et ses amis. La ferme est d’une importance réelle pour M. Sudnik. Elle peut ne pas répondre au critère « rémunérateur », car il n’en tire pas une rémunération véritable, mais son exploitation agricole lui permet de gagner sa vie. L’exploitation agricole est une « occupation » sept jours par semaine. [paragr. 49 et 50]

Cette approche semble sévère si elle est appliquée de façon générale, même si le tribunal semble implicitement soulever l’hypothèse que la situation du plaignant s’améliorera lorsque la frontière canado-américaine sera de nouveau ouverte aux exportations de bœuf et s’il voit à refinancer son hypothèque à un taux moins élevé.

C. Comparaison avec d’autres régimes d’invalidité privés et publics

Dans Heller-Pereira c. MDRH (26 mai 2004) CP 18522, la plaignante était une ancienne aide infirmière atteinte de scoliose avancée qui recevait des prestations d’invalidité de longue durée de 1 400 $ aux termes de son régime privé. « Le rapport du comité de révision des règlements a déclaré que la plaignante était totalement invalide et incapable, en raison de son éducation, sa formation ou son expérience, d’exercer des tâches dans le cadre d’un emploi rémunérateur tel qu’il est défini en vertu du Régime... ». En rejetant sa demande de prestations d’invalidité aux termes du RPC, la CAP a cité Bowman c. Ministre du développement social (CP 21429, 2004, non publié) :

Les dispositions d’autres régimes publics et privés de pension d’invalidité ou autres prestations périodiques analogues diffèrent de celles qui s’appliquent en l’espèce. Les règles imposées par la loi pour déterminer l’admissibilité à une prestation d’invalidité en vertu du Régime sont strictes et inflexibles. La présente Commission, constituée différemment, a souligné dans plusieurs cas, par exemple Dorion c. Ministre du développement des ressources humaines, (21 décembre 2000), CP 10672, que le seuil d’admissibilité à une prestation d’invalidité en vertu du Régime est élevé et rigoureux; il compte peut-être parmi les plus élevés, sinon le plus élevé, des lois similaires en Amérique du Nord. [paragr. 30]

D. Compétence

La CAP n’est pas un tribunal d’equity : Dans Meseyton c. MDRH (4 juin 2004) CP 21108, la demande de prestations d’invalidité du plaignant en 1997 fut rejetée par le ministre. Le plaignant n’a pas interjeté appel, mais a fait une nouvelle demande en 2000 et a eu finalement gain de cause devant le tribunal de révision, recevant rétroactivement 15 mois de prestations. Le plaignant a ensuite interjeté appel devant la CAP afin d’obtenir des prestations rétroactivement à sa première demande en 1997. L’appel fut rejeté, la CAP déclarant :

Le président a expliqué que la Commission d’appel des pensions était une commission créée par la loi et que, par conséquent, elle détenait tous ses pouvoirs uniquement de la loi habilitante qui l’a créée, c’est-à-dire, le Régime de pensions du Canada. Il expliqua ensuite que les membres de la Commission sont tous des juges ou d’anciens juges d’une cour supérieure d’une province et qu’à ce titre, ils bénéficiaient d’une large compétence en equity; cependant, lorsqu’ils siègent à la Commission d’appel des pensions, ils ne jouissaient pas d’une compétence aussi large et étaient strictement liés aux dispositions et au libellé exprès du Régime de pensions du Canada. [paragr. 10]

Décision ministérielle : Dans Robsob-Belfrey (8 janvier 2004) CP15822, le ministre n’a jamais considéré la question d’incapacité au dossier et a rendu une décision par écrit à cet égard. La CAP a jugé que cette étape était fondamentale lors de procédures d’appel et que ni le tribunal de révision ni la CAP n’ont la compétence pour statuer sur une question sans avoir obtenu au préalable une décision officielle. Même si toutes les parties étaient prêtes à procéder, leur consentement ne pouvait pas attribuer compétence à la CAP.

E. Événements postérieurs à la PMA

Emploi subséquent : Dans Morgan c. Ministre du développement social (24 juin 2004) CP21375, le plaignant a laissé son emploi de concierge à temps partiel et a fait une demande de prestations d’invalidité le 31 décembre 1996 alors qu’il était âgé de 50 ans, faisant valoir qu’il souffrait de douleurs musculaires débilitantes. Les rapports médicaux des experts ont la plupart laissé entendre que la douleur du plaignant était temporaire. Le plaignant fut au chômage jusqu’en 2002, époque où il a travaillé à titre d’agent de sécurité à temps plein pendant six mois, gagnant un salaire plus élevé que lorsqu’il était concierge à temps partiel plusieurs années auparavant. Le plaignant a démissionné de son poste lorsqu’il s’est vu refuser une absence autorisée pour être présent lors d’une réparation à son automobile. La CAP a conclu que l’emploi du plaignant en 2002 indiquait qu’il n’était pas invalide au sens du RPC.

Autres formes de prestations : Dans MacLaurin (7 mai 2004) CP21732, une veuve n’était pas gravement invalide avant sa PMA en 1997, mais elle l’est devenue en 2004, ce qui la rendait admissible à recevoir des prestations de survivant améliorées en vertu de l’art. 58 du RPC.

F. Partage des crédits du RPC

Dans Christensen c. MSD (4 mai 2004) CP 21785, un couple s’était séparé avant le 1er janvier 1987 et n’avait pas obtenu une ordonnance finale de divorce. Après le décès subit du mari en 2001, sa conjointe n’était pas admissible à faire une demande de partage de crédits du RPC en vertu de l’art. 55.1. La convention de séparation intervenue entre les parties en 1986, en vertu de laquelle ils avaient convenu de partager équitablement les cotisations qu’ils avaient versées dans le Régime à la date de la convention, n’accordait pas au ministre le pouvoir discrétionnaire de procéder au partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension autrement qu’en conformité avec le Régime.

G. Dépression

Dépression majeure : Dans Raisi (12 février 2004) CP21607, la plaignante était âgée de 51 ans au moment de l’audience, et n’avait pas travaillé depuis qu’elle avait été victime d’un accident automobile en 1995 dans lequel son fils de 11 ans fut tué. Elle reçut un diagnostic de dépression majeure et était incapable de travailler normalement depuis ce temps. La plaignante, qui était sans aucun doute gravement invalide en 1997, et qui assista à des séances de psychothérapie jusqu’en 2000, prenait encore du Xanax. Faisant droit à sa demande, la CAP affirma :

La Commission observe que dès décembre 1997, le North York Rehabilitation Centre concluait son évaluation de Mme Raisi en disant qu’elle s’était stabilisée sur le plan de la réadaptation. Une autre partie de la preuve appuie le fait qu’une psychothérapie complète a vraisemblablement modifié l’état mental de l’appelante, mais pas dans la mesure nécessaire pour atteindre la capacité d’occuper régulièrement un emploi rémunérateur. Dans ces circonstances, la Commission est d’avis qu’il serait irréaliste de s’attendre à ce que Mme Raisi obtienne ou tente d’obtenir un emploi régulier, même à temps partiel. Elle a un style de vie en quelque sorte obsessivo-compulsif qu’aucune personne normale ne choisirait. À notre avis, elle souffre de toute évidence d’un trouble mental grave qui la rend incapable d’occuper un emploi rémunérateur. [paragr. 21]

Obligation de prendre des anti-dépresseurs : Dans Roberts c. MDRH (6 novembre 2003) CP20598, les rapports médicaux du plaignant indiquaient essentiellement qu’aucune pathologie organique n’avait été identifiée pour expliquer les principales plaintes de fatigue et de douleurs de la part du plaignant. Deux spécialistes ont diagnostiqué une dépression mais le plaignant a refusé de prendre des anti-dépresseurs. Il tenta de prendre un comprimé une fois mais a cessé sa médication avant la fin de la période d’essai de six semaines car il croyait qu’elle le rendait « bizarre ». Le plaignant n’a jamais cherché à obtenir une médication de relais car il n’aimait pas l’idée de prendre ce genre de médicaments. Rejetant l’appel, la CAP déclara :

Il semble plutôt ridicule que l’appelant n’ait démontré aucune intention de suivre les conseils des docteurs Edwards et Magnus ou de faire preuve d’enthousiasme à cet égard malgré la fatigue et les douleurs dont il se plaint constamment et malgré le fait que de nombreux examens médicaux n’ont pas été en mesure d’identifier une cause physique à ses problèmes. En réalité, la conduite de M. Roberts à cet égard va à l’encontre des décisions constantes de la Commission selon lesquelles les demandeurs de prestations d’invalidité ont l’obligation de se conformer aux programmes de traitement recommandés par les experts médicaux qui les examinent et de suivre ces programmes. [paragr. 13]

H. Complications fonctionnelles

Dans Klasen (17 mai 2004) CP20518, la CAP a rejeté l’appel de la plaignante, maintenant âgée de 39 ans, dont la PMA a pris fin le 31 décembre 2001. La plaignante, qui avait été caissière et qui comptait une 12e année et une année de collège communautaire, se plaignait de douleurs sévères au dos après un accident sur les lieux de son travail. Les rapports médicaux des experts ont révélé des complications fonctionnelles, et la plaignante a reçu des prestations de 1 400 $ par mois aux termes du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées. Elle a refusé d’assister au « Programme de rétablissement fonctionnel » qu’on lui avait recommandé, en raison de problèmes liés à la garde de ses enfants. La CAP déclara :

La Commission est d’avis que, même si l’appelante se considère invalide, il est évident, à la lecture des nombreux rapports médicaux, qu’elle souffre en grande partie de complication psychologique. Elle est trop jeune et trop intelligente pour être considérée invalide de façon permanente en ce moment. Elle a des compétences en informatique. Elle a besoin de comprendre son problème et malgré les difficultés liées à la garde de ses enfants et les distances qu’elle doit parcourir dans une grande ville, elle aurait dû s’inscrire au Programme de rétablissement fonctionnel du Toronto Western Hospital et devrait maintenant s’y inscrire et s’engager à le suivre. Elle n a pas pris les mesures qui lui avaient été recommandées pour s’aider. [paragr. 14]